郭小碚（資料圖）

經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特說(shuō)，財(cái)政是理解一切制度變遷的關(guān)鍵。有人從30多年來(lái)的改革推進(jìn)邏輯，判定今后十年的政府改革動(dòng)力依然來(lái)自財(cái)政赤字的巨大壓力。現(xiàn)在，鐵道部已成歷史，而有關(guān)部門宣示推進(jìn)市場(chǎng)化改革的真正動(dòng)力究竟是什么？鐵路巨額債務(wù)何去何從？

曾深度參與鐵路改革討論的國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所所長(zhǎng)郭小碚認(rèn)為，分拆鐵道部只是政府層面的改革， 是鐵路改革的第一步，鐵路如何走向市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)才是改革的核心所在。對(duì)于鐵路部門的巨額債務(wù)，他預(yù)計(jì)政府會(huì)埋單一部分，企業(yè)也會(huì)承擔(dān)一部分。郭小碚接受《華夏時(shí)報(bào)》記者專訪時(shí)說(shuō)，雖然2.66萬(wàn)億元債務(wù)將由鐵路總公司承擔(dān)，但之后將會(huì)被合理分解或劃分。其中因政府指令性或公益性運(yùn)輸任務(wù)而發(fā)生的建設(shè)與運(yùn)輸成本或債務(wù)，企業(yè)或難以承擔(dān)，最終必然由政府補(bǔ)貼。此外，從某種意義上說(shuō)，任何改革都需要付出成本，因此政府可能會(huì)為推動(dòng)改革而付出一定成本。

巨債將被分解

《華夏時(shí)報(bào)》：推進(jìn)鐵路部門市場(chǎng)化改革的真正動(dòng)力究竟是什么？會(huì)是高負(fù)債率使然嗎？

郭小碚：我認(rèn)為本次鐵路改革不是因?yàn)閭鶆?wù)問(wèn)題。我們?cè)粩嗵岢鼋ㄗh：鐵路的最佳管理方式就是市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的方式。如果依舊政企合一，必然與經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化走向格格不入。所以，通過(guò)政企分開(kāi)的改革，按照現(xiàn)代企業(yè)制度管理鐵路，將更有效率，服務(wù)質(zhì)量也會(huì)有所提高，同時(shí)這也是一種世界潮流。

從這個(gè)意義上來(lái)討論，鐵道部是否撤銷并非主要問(wèn)題，關(guān)鍵是要政企分開(kāi)。

《華夏時(shí)報(bào)》：隨著鐵道部分拆方案的公布，其2.66萬(wàn)億元債務(wù)問(wèn)題引起關(guān)注。有官員認(rèn)為可通過(guò)吸引民資、上市等方式融資，或認(rèn)為該企業(yè)償還的要企業(yè)來(lái)償還，該國(guó)家財(cái)政投入的就由國(guó)家財(cái)政投入。由于鐵道部擁有不少優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)比如高鐵等，將來(lái)有很大發(fā)展空間，不用太擔(dān)心債務(wù)問(wèn)題。但有專業(yè)人士指出，由于債務(wù)規(guī)模巨大，無(wú)論是吸引民資還是上市，都不可能短期內(nèi)得到解決，還要看政府未來(lái)支持力度。你怎么看？

郭小碚：改革后的鐵路部門繼承了2.66萬(wàn)億元債務(wù)，這個(gè)債務(wù)更多的是近些年鐵路大發(fā)展中所積累的，或者說(shuō)很大程度上是高鐵建設(shè)中所形成的。

高鐵之所以形成了巨額債務(wù)，是因?yàn)楦哞F建設(shè)成本很高。按照鐵路部門內(nèi)部的說(shuō)法，平均下來(lái)每公里至少需要花費(fèi)1.5億元人民幣。這么高的成本，如果運(yùn)費(fèi)低廉，余下都由政府買單倒可能無(wú)所謂。但市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)之后，如果成本比票價(jià)還高，其經(jīng)營(yíng)壓力可想而知。也有人說(shuō)高鐵是短期投入，長(zhǎng)期回報(bào)，但目前鐵路客運(yùn)主要還是為了滿足中低端運(yùn)輸需求的服務(wù)，所以鐵路高票價(jià)至少在近期內(nèi)都可能會(huì)是一個(gè)需要慎重對(duì)待的問(wèn)題。

雖然2.66萬(wàn)億元債務(wù)將由鐵路總公司承擔(dān)，但之后將會(huì)被合理分解或劃分。其中因政府指令性或公益性運(yùn)輸任務(wù)而發(fā)生的建設(shè)與運(yùn)輸成本或債務(wù)，企業(yè)或難以承擔(dān)，最終必然由政府補(bǔ)貼。此外，從某種意義上說(shuō)，任何改革都需要付出成本，因此政府可能會(huì)為推動(dòng)改革而付出一定成本。由此來(lái)看，這一債務(wù)的最終償還不應(yīng)有太大問(wèn)題。

從不斷發(fā)展的鐵路需求角度來(lái)看，它將繼續(xù)是非常好的運(yùn)輸方式，特別是對(duì)于這樣國(guó)土遼闊、人口眾多的國(guó)家來(lái)說(shuō)，更是一種非常適合的運(yùn)輸方式，因此市場(chǎng)前景將非常好。特別是東部地區(qū)，人口密集、產(chǎn)業(yè)密集，鐵路功能將會(huì)獲得更充分的發(fā)揮，因?yàn)樗葌€(gè)性化交通運(yùn)輸方式的成本要低廉許多。從這個(gè)意義上看，鐵路運(yùn)費(fèi)或票價(jià)會(huì)有一定程度的提升空間，鐵路建設(shè)投入理應(yīng)按照社會(huì)平均利潤(rùn)率獲得回報(bào)，否則政府將給予一定補(bǔ)貼。

融資并不太難

《華夏時(shí)報(bào)》：除了當(dāng)前的債務(wù)償還方式問(wèn)題，未來(lái)鐵路的融資方式可能發(fā)生怎樣的變化？

郭小碚：2.66萬(wàn)億元債務(wù)顯然會(huì)給企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和社會(huì)投資者帶來(lái)巨大壓力。我們應(yīng)該注意到這一債務(wù)是在長(zhǎng)期過(guò)程中產(chǎn)生，同時(shí)也應(yīng)注意到鐵路部門已經(jīng)擁有許多優(yōu)良資產(chǎn)。而盡管背負(fù)巨額債務(wù)，今后的鐵路建設(shè)還需更多投入。因此，第一，政府可能會(huì)承擔(dān)部分債務(wù)和投資；第二，鐵路優(yōu)良資產(chǎn)可以消化部分債務(wù)和吸引部分投資，這一點(diǎn)應(yīng)該毫無(wú)疑問(wèn)。但鐵路部門巨額債務(wù)的償還如果不采取企業(yè)化行為，將很艱難。

前一段時(shí)期，鐵路融資向社會(huì)開(kāi)放有兩個(gè)問(wèn)題沒(méi)有得到解決。一個(gè)是鐵道部自身的問(wèn)題。雖然市場(chǎng)開(kāi)放之后其他資本可以投資修鐵路，但如果修好之后其車輛上不了鐵路大網(wǎng)，誰(shuí)還去修？這一點(diǎn)，鐵道部在管理上存在障礙。比如廣東向西部羅定地區(qū)修建了一條鐵路，但很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)無(wú)法投入使用。另一個(gè)問(wèn)題是，目前修建大規(guī)模鐵路，投資很大，僅僅靠一兩家企業(yè)或很難有能力支撐，只能通過(guò)組建財(cái)團(tuán)等方式集資加以投入。在當(dāng)前的管理體制下，要想由若干個(gè)大公司來(lái)進(jìn)行投資合作，也存在一定的難度和障礙。

但好在目前強(qiáng)大鐵路干線的框架已基本搭成，今后相對(duì)來(lái)說(shuō)是一些支線的形成問(wèn)題。中央政府的職責(zé)應(yīng)是保證國(guó)家鐵路干線的修建和暢通，至于支線的修建和運(yùn)行，應(yīng)由地方來(lái)完成。這可以起到兩個(gè)制約作用，第一，是否需要修建這條支線？過(guò)去城際鐵路鐵道部都要主導(dǎo)，地方上很高興，因?yàn)槭怯芍醒胝顿Y。鐵道部也很高興。但現(xiàn)在，城際鐵路網(wǎng)建設(shè)已全部由地方自己主導(dǎo)完成，所以地方不再像以前那樣追求建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的每小時(shí)跑350公里的高速鐵路，而是根據(jù)實(shí)際需求和能力來(lái)建設(shè)。因此，第二，要修就由地方自己修，這樣，盈利或虧本都是地方自己的事情。

《華夏時(shí)報(bào)》：鐵路部門原有的隱性準(zhǔn)國(guó)債的信用會(huì)否保留？其貸款的信用等級(jí)會(huì)否重新評(píng)定？新發(fā)鐵道債券會(huì)否再屬于政府支持債券？

郭小碚：從落實(shí)政府支持的角度看，相信中央政府依然會(huì)給出一定的優(yōu)惠條件，至于有些項(xiàng)目會(huì)否繼續(xù)獲得建設(shè)保證，這很難說(shuō)，但至少屬于國(guó)家支持的項(xiàng)目，政府一定會(huì)有優(yōu)惠。比如去年鐵路投資下降很多，過(guò)去是鐵道部向政府借的債，反過(guò)來(lái)看，鐵道部沒(méi)錢了，實(shí)際還不一樣？今后鐵路總公司應(yīng)是一個(gè)巨大型國(guó)企，其借債修路必然要考慮的問(wèn)題，一是要算賬，二是要承擔(dān)經(jīng)營(yíng)責(zé)任，因此其鐵路建設(shè)必然要很慎重，要著眼于市場(chǎng)需求。而且，由于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)期很長(zhǎng)，回報(bào)穩(wěn)定，何況今后如果定價(jià)合適，會(huì)有大量現(xiàn)金收入。唯一的問(wèn)題是，其收入與成本將會(huì)是什么關(guān)系？只要保證在經(jīng)營(yíng)上收入大于支出，有所盈利，銀行為什么會(huì)不貸款？因此，其融資能力不應(yīng)該受到懷疑。

《華夏時(shí)報(bào)》：股權(quán)融資是否將成為其下一步發(fā)展的重點(diǎn)？

郭小碚：很多社會(huì)資金應(yīng)該會(huì)很樂(lè)意進(jìn)入。比如修建華東煤炭運(yùn)輸通道的時(shí)候，幾家大型國(guó)有能源公司都有投入。這些企業(yè)修建鐵路的出發(fā)點(diǎn)很簡(jiǎn)單，就是保證煤炭能夠順暢地到達(dá)自己所屬的電廠或出海口。2003年前后，大唐電力打算出資修建一條從內(nèi)蒙古通往出?？诘拿禾窟\(yùn)輸線，但最終因?yàn)殍F道部不同意而不了了之。所以，我們應(yīng)該看到，有很多企業(yè)愿意投資修建鐵路，很多社會(huì)資金愿意進(jìn)入。

此外，今后鐵路建設(shè)可否通過(guò)出售既有資產(chǎn)的形式籌集資金？相信優(yōu)良資產(chǎn)肯定有人愿意買。

架構(gòu)有待重整

《華夏時(shí)報(bào)》：鐵路貨運(yùn)市場(chǎng)的需求未來(lái)是否也會(huì)發(fā)生更大改變？

郭小碚：目前貨運(yùn)市場(chǎng)需求有兩大問(wèn)題：一個(gè)是管理問(wèn)題，一個(gè)是鐵路集裝箱運(yùn)輸服務(wù)能力問(wèn)題。鐵路的集裝箱運(yùn)輸一直沒(méi)發(fā)展起來(lái)，不是鐵路不愿意發(fā)展，而是鐵路行車管理部門與具體的集裝箱運(yùn)營(yíng)部門之間的運(yùn)行協(xié)調(diào)問(wèn)題一直難以解決好。

的鐵路運(yùn)行效益是全世界最高的，鐵路貨運(yùn)斷面的貨運(yùn)和客運(yùn)通過(guò)量全球最大。但如此之大的運(yùn)量，必然導(dǎo)致服務(wù)面臨問(wèn)題。

《華夏時(shí)報(bào)》：鐵路運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)的壟斷格局今后將如何得以打破？

郭小碚：鐵路總公司今后將會(huì)有拆分的可能，以形成競(jìng)爭(zhēng)而不是壟斷的格局。目前國(guó)家鐵路系統(tǒng)與地方鐵路系統(tǒng)形成了一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，今后國(guó)鐵系統(tǒng)將被拆分，形成更多競(jìng)爭(zhēng)主體，形成如同現(xiàn)在航空、電信、電力市場(chǎng)一樣的競(jìng)爭(zhēng)格局。當(dāng)然，市場(chǎng)制度或規(guī)則的設(shè)計(jì)仍需運(yùn)用更多智慧，以避免出現(xiàn)太多惡性競(jìng)爭(zhēng)或聯(lián)手壟斷市場(chǎng)的狀況。

至于今后是按照線路拆分還是按照區(qū)域拆分，有待設(shè)計(jì)。但目前各鐵路局其實(shí)已經(jīng)是一個(gè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體，可以將其完全投入市場(chǎng)運(yùn)作。比如加拿大有國(guó)鐵和太平洋(6.07,0.05,0.83%)鐵路公司參與該國(guó)鐵路市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)，他們都有各自的軌道，但該國(guó)法律規(guī)定，各鐵路公司都可以有償使用競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的軌道，并在政府的強(qiáng)有力的監(jiān)管之下，從而有效保證了運(yùn)輸服務(wù)的質(zhì)量。

由此來(lái)看，鐵路市場(chǎng)如果要真正實(shí)現(xiàn)這種局面，未來(lái)肯定要對(duì)現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)主體加以拆分。

《華夏時(shí)報(bào)》：您預(yù)計(jì)即將展開(kāi)的內(nèi)部整合大約會(huì)持續(xù)多久，將會(huì)面臨哪些問(wèn)題？

郭小碚：雖然鐵道部的牌子將要消失，但鐵路市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)格局恐怕至少需要三五年的時(shí)間才能真正形成。政企分開(kāi)之后，或?qū)⒂设F路總公司主持整個(gè)鐵路系統(tǒng)改革。

但問(wèn)題是，第一，整個(gè)架構(gòu)如何形成？如果分權(quán)，怎么分？第二，收入和清算體系包括價(jià)格體系如何形成？這必須從現(xiàn)實(shí)上加以思考和設(shè)計(jì)?，F(xiàn)有的價(jià)格體系由兩部分組成，一個(gè)是運(yùn)價(jià)，一個(gè)是鐵路建設(shè)基金。形成各個(gè)分公司后，價(jià)格如何協(xié)調(diào)？怎么收錢？運(yùn)價(jià)里面還包括區(qū)域因素，比如東部地區(qū)與中部、西部地區(qū)的鐵路線路，其運(yùn)載量各不相同，成本自然各不一樣，但現(xiàn)在鐵路運(yùn)費(fèi)執(zhí)行的是統(tǒng)一價(jià)格，今后如何分開(kāi)制定和清算？這部分的工作很復(fù)雜。

此外，未來(lái)各分公司之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系如何安排，運(yùn)輸?shù)慕M織關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系包括清算關(guān)系如何安排？如果要進(jìn)一步拆分，如何設(shè)計(jì)？都是當(dāng)務(wù)之急的難題。

《華夏時(shí)報(bào)》：預(yù)計(jì)經(jīng)過(guò)整合，與國(guó)際水準(zhǔn)相比，鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)將出現(xiàn)怎樣的改善局面？

郭小碚： 我們希望，第一，今后鐵路不能再出現(xiàn)那種想走走不了，想買到的票買不到的狀況，雖然現(xiàn)在這種狀況有所緩解。鐵路系統(tǒng)要為民眾提供其能夠承受得起的服務(wù)。第二，鐵路運(yùn)力還需加強(qiáng)、完善和提高。第三，在整個(gè)運(yùn)輸系統(tǒng)中，隨著環(huán)境治理的要求，軌道交通或鐵路交通能夠占有更大份額。