1953年，北京提出建設(shè)地鐵想法
1956年，中央批準(zhǔn)
1965年2月4日，毛主席批示
1965年7月1日，北京地鐵一期工程開工典禮
1969年10月1日，北京地鐵一期通車
1971年1月15日，北京地鐵一期開始運(yùn)營
1970年4月7日，天津市決定在市內(nèi)修建戰(zhàn)備地下通道
1976年1月，天津地鐵新華路至海光寺段3.6公里地鐵試通車
1984年12月28日，天津地鐵既有線正式通車，時(shí)稱“天津地鐵一號(hào)線”
1986年7月，上海市向國務(wù)院上報(bào)項(xiàng)目建議書
1986年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)上海地鐵立項(xiàng)
1988年2月，國務(wù)院批準(zhǔn)上海地鐵工程可行性研究報(bào)告
1988年8月，市建委批復(fù)上海地鐵工程擴(kuò)初設(shè)計(jì)概算
1990年1月19日，國務(wù)院批準(zhǔn)上海地鐵一號(hào)線開工建設(shè)
1995年4月10日，上海地鐵一號(hào)線向社會(huì)開放試運(yùn)營
1993年，國內(nèi)通貨膨脹
1995年，國務(wù)院暫停審批城市地下快速軌道交通項(xiàng)目
1998年，亞洲金融危機(jī)，地鐵建設(shè)審批放開
1999年，開始審批，提出國產(chǎn)化率指標(biāo)70%
長春、重慶、深圳、南京、武漢等城市的軌道交通獲批
2003年，開始以建設(shè)規(guī)劃形式審批，提出準(zhǔn)入門檻
2004年國務(wù)院不再審批開工報(bào)告
2008年，金融危機(jī)
2009年，開始投資拉動(dòng)
2013年，可研審批由國家發(fā)改委下放至省級發(fā)改委
2014年，住建部要求線網(wǎng)規(guī)劃納入總體規(guī)劃并審批
2015年，49號(hào)文出臺(tái)
2015年，規(guī)范審批程序，再次放水
2017年，包頭事件，暫停審批
2018年，美國發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)
2018年，提高準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格程序
………………………………………………..
新中國成立初期，毛主席提出：“北京要搞地下鐵道，不僅北京要搞，有很多城市也要搞，一定要搞起來?！?
地鐵建設(shè)從提出，到今天的40多個(gè)城市，毛主席的這個(gè)說法，可以說是一個(gè)大的戰(zhàn)略構(gòu)想今天實(shí)現(xiàn)了。
1953年9月，北京市在制定的《關(guān)于改建與擴(kuò)建北京市規(guī)劃草案》中，首次明確提出：“為了提供城市居民以最便利、最經(jīng)濟(jì)的交通工具，必須及早籌劃地下鐵道的建設(shè)。”1956年，經(jīng)中央批準(zhǔn)，北京地鐵建設(shè)項(xiàng)目正式啟動(dòng)。1965年2月4日，毛主席在地鐵籌建領(lǐng)導(dǎo)小組組長楊勇、副組長萬里、武競天聯(lián)名給彭真、李富春轉(zhuǎn)中央并軍委的報(bào)告上批示：“楊勇同志，你是委員會(huì)的統(tǒng)帥。希望你精心設(shè)計(jì)、精心施工。在建設(shè)過程中，一定會(huì)有不少錯(cuò)誤失敗，隨時(shí)注意改正?！?
這是中國地鐵建設(shè)最高的批示，也是中國地鐵發(fā)展和審批政策的萌芽，沿著那些歷史脈絡(luò)，我們一直甚至可以追溯到當(dāng)前城市軌道交通審批制度的源頭。
一、萌芽（以戰(zhàn)備為主建設(shè)的兩條地鐵）
從歷史可以看出，最早的地鐵建設(shè)是由中央主導(dǎo)的，新中國成立之初，北京常住人口還不到300萬人，機(jī)動(dòng)車也僅有5000多輛，人們出行多是步行或乘人力車，連乘公共汽車的人都是少數(shù)，而地鐵在當(dāng)時(shí)不僅投資大，而且相對于當(dāng)時(shí)的社會(huì)技術(shù)條件要求也是挺高的。戰(zhàn)備當(dāng)時(shí)是北京城市規(guī)劃中首先考慮的因素；而且中國領(lǐng)導(dǎo)人也從蘇聯(lián)地鐵的戰(zhàn)備功用得到啟發(fā)。
1956年11月初，應(yīng)邀而來的蘇聯(lián)專家用半年時(shí)間論證了北京地鐵的可行性。鐵道部、建工局也先后派人去蘇聯(lián)考察地鐵和人防工事。1958年成立了鐵道部地鐵工程局。從1959年開始，連著搞了好幾個(gè)地鐵試驗(yàn)，挖了兩個(gè)豎井，一個(gè)在公主墳，一個(gè)在軍事博物館。
1960年2月20日，中央軍委第14次常委會(huì)的議題中有一項(xiàng)是修建北京地鐵。1962年夏天，北京地鐵因國家經(jīng)濟(jì)困難下馬。1965年，隨著國民經(jīng)濟(jì)的好轉(zhuǎn)，也由于中蘇關(guān)系越來越緊張，戰(zhàn)備成了當(dāng)務(wù)之急，一定要修建北京地鐵，這回確定由北京軍區(qū)、北京市和鐵道部三家聯(lián)手?？梢哉f，剛開始地鐵建設(shè)是中央主導(dǎo)和參與的，北京地鐵重新上馬后，陸續(xù)提出60多個(gè)地鐵建設(shè)方案，其中有三橫三豎一個(gè)圈。毛主席為此提了一個(gè)意見：你要修建地鐵，又要少拆民房，可圈著城墻走嘛。1965年7月1日，北京地鐵一期工程開工典禮在京西玉泉路西側(cè)舉行。
這樣高規(guī)格的開工儀式以后不會(huì)有了
最早的開工儀式
1969年10月1日，北京地下鐵道一期工程建成通車試運(yùn)行，正式接受參觀，結(jié)束了中國沒有地鐵的歷史?！?971年1月15日，北京地鐵一期工程線路開始試運(yùn)營，1981年9月15日，北京地下鐵道一期工程驗(yàn)收正式交付使用。
有相似情況的是天津，1970年4月7日，天津市根據(jù)上級指示，決定在市內(nèi)修建戰(zhàn)備地下通道。關(guān)于這條地下戰(zhàn)備通道，當(dāng)時(shí)的想法是戰(zhàn)時(shí)進(jìn)行人員掩蔽和疏散，并與各區(qū)人防工程相連，平常用作地下鐵路，戰(zhàn)時(shí)走人不走車，平時(shí)走車不走人。于是，這條地下通道就落在了墻子河（今南京路所在位置）。做出上述決定的時(shí)間是1970年4月7日，因而這項(xiàng)工程便定名為“7047工程”。1970年6月5日，這項(xiàng)偉大的工程正式破土動(dòng)工。廣大勞動(dòng)者肩挑手挖小車推成就了這樣一項(xiàng)工程。1976年1月，天津地鐵新華路至海光寺段3.6公里地鐵試通車。1984年，經(jīng)過第三次擴(kuò)建之后，天津地鐵開通了西北角站和西站，全程達(dá)到了7.4千米。同年12月28日，天津地鐵既有線正式通車，時(shí)稱“天津地鐵一號(hào)線”。
天津地鐵
1984年12月28日，天津地鐵一號(hào)線正式通車，時(shí)任市長李瑞環(huán)為地鐵剪彩。這是中國開通運(yùn)營的第二條地鐵。
圖為交通部運(yùn)輸公司天津分公司的大型平板電車托運(yùn)機(jī)車的情形
而上海、廣州、重慶在此期間也提出了軌道交通的建設(shè)構(gòu)想，但并沒有立項(xiàng)。
而上海、廣州、重慶在此期間也提出了軌道交通的建設(shè)構(gòu)想，但并沒有立項(xiàng)。
二、立項(xiàng)雛形（項(xiàng)目建議書立項(xiàng)，逐步向交通功能轉(zhuǎn)換）
進(jìn)入二十世紀(jì)八十年代之后，改革開放成果逐漸體現(xiàn)，城市作為經(jīng)濟(jì)主體地位開始得到體現(xiàn)，與此同時(shí)，城市交通問題也慢慢開始暴露出來，一些早期以戰(zhàn)備為目的研究地鐵的城市開始向交通為主要目的研究地鐵。城市軌道交通建設(shè)由中央主導(dǎo)轉(zhuǎn)向由城市政府主導(dǎo)，而城市軌道交通的立項(xiàng)審批流程開始規(guī)范和形成。
上海，是這些城市的典型代表，在前期經(jīng)過了大量的摸索和實(shí)驗(yàn)之后，1986年7月，上海市向國務(wù)院上報(bào)《上海市人民有關(guān)部門建設(shè)建設(shè)新龍華至新客站地下鐵道工程項(xiàng)目建議書的請示報(bào)告》，8月，國務(wù)院批準(zhǔn)立項(xiàng)，上海市指出地鐵建設(shè)以交通分流為出發(fā)點(diǎn)，市地鐵公司于10月上報(bào)《上海市新龍華至新客站地下鐵道工程可行性研究報(bào)告》，1987年1月和5月，通過市和國家兩級評審。這個(gè)時(shí)期的地鐵建設(shè)不僅引入了國外的咨詢公司，而且融資來源也是國外，在確定向德國、法國和美國貸款后，于1988年8月和1989年5月獲得國家計(jì)委批準(zhǔn)。1988年2月，國務(wù)院批準(zhǔn)工程可行性研究報(bào)告，8月，市建委批復(fù)地鐵工程擴(kuò)初設(shè)計(jì)概算人民幣25.43億元，并正式命名為上海地鐵一號(hào)線。上海地鐵一號(hào)線一期工程，南七錦江樂園，北至上?；疖囌?，全長16.21公里，設(shè)置車站13座（地面車站2座，地下車站11座），工程總概算53.9億元。1990年1月19日，國務(wù)院批準(zhǔn)上海地鐵一號(hào)線開工建設(shè)。1995年4月10日，向社會(huì)開放試運(yùn)營。
這個(gè)時(shí)期立項(xiàng)程序是：項(xiàng)目建議書——工程可行性研究報(bào)告——擴(kuò)初設(shè)計(jì)（地方政府）——開工報(bào)告，審批層級在國務(wù)院。在這一時(shí)期，廣州，重慶也開始了軌道交通建設(shè)工作。1958年，時(shí)任廣東省省長陳郁最早提出了籌建廣州地鐵的設(shè)想。1984年，廣州地鐵籌建處在全國第一個(gè)提出“以交通為主，兼顧人防“的想法。1993年2月28日，廣州地鐵1號(hào)線正式動(dòng)工。1958年，“重慶市市中區(qū)地下鐵道工程隊(duì)”成立，擬對原有防空洞進(jìn)行拓寬、加固，并新挖從十八梯到臨江門的地下隧道，工程在進(jìn)行了一年多后停滯。1988年，重慶曾引入外地商人組建地鐵集團(tuán)投資修建地鐵，公司設(shè)兩路口，并曾開工建設(shè)，主要仍是在原人防工事基礎(chǔ)上擴(kuò)展施工。2000年12月26日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2號(hào)線一期工程較場口至動(dòng)物園段全面開工。
進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，沒有建設(shè)地鐵的條件限制，由于產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)機(jī)，一些城市紛紛開始了城市軌道交通規(guī)劃和建設(shè)，在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，建設(shè)城市軌道交通主要面臨的是資金和財(cái)政的壓力。這也導(dǎo)致了1993年的通貨膨脹，國家開始嚴(yán)格控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模的過快增長。1995年，國家明令從嚴(yán)控制新開工項(xiàng)目，國務(wù)院沒有批準(zhǔn)過新開工基建大中型項(xiàng)目。但是，一些地方不顧宏觀經(jīng)濟(jì)大局，在現(xiàn)有施工項(xiàng)目資金不足的情況下，自行決定大量新開工項(xiàng)目，致使固定資產(chǎn)投資總規(guī)模繼續(xù)膨脹，資金拖欠加劇，投資效益進(jìn)一步下降，嚴(yán)重干擾了國家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
1995年西班牙國王訪華，他此訪的主要目的是要簽訂向沈陽市出售城市輕軌成套設(shè)備，可是當(dāng)時(shí)沈陽市的財(cái)政狀況不好，難以承擔(dān)昂貴的城軌建設(shè)費(fèi)用。由于此次事件的影響，加上當(dāng)時(shí)又處于通貨膨脹嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停審批城市地下快速軌道交通項(xiàng)目的通知（國辦發(fā)〔1995〕60號(hào)）》出臺(tái)，要求除北京、廣州兩個(gè)在建地鐵項(xiàng)目和上海地鐵二號(hào)線項(xiàng)目外，今后一段時(shí)間內(nèi)暫停審批城市地下快速軌道項(xiàng)目。對國務(wù)院和國家計(jì)委已批準(zhǔn)立項(xiàng)和原則同意建設(shè)的天津、青島、南京等城市的地鐵項(xiàng)目和沈陽輕軌項(xiàng)目要停止對外簽約，國家計(jì)委要暫停審批其可行性研究報(bào)告和開工。所有的城市快速軌道交通項(xiàng)目均屬大型項(xiàng)目，必須報(bào)國務(wù)院審批。國家計(jì)委要會(huì)同有關(guān)部門組織制訂我國城市快速軌道交通的發(fā)展規(guī)劃和地鐵設(shè)備國產(chǎn)化規(guī)劃。今后城市快速軌道交通項(xiàng)目的審批，均以國家軌道交通發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)。而在這一年《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格限制新開工項(xiàng)目、加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資資金源頭控制的通知（國發(fā)明電〔1995〕6號(hào)）》也要求嚴(yán)格控制新開工項(xiàng)目。
1998年亞洲金融危機(jī)，我國采取擴(kuò)大內(nèi)需的宏觀調(diào)控政策后城市軌道交通又開始新一輪的建設(shè)和審批。1999年，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家計(jì)委關(guān)于城市軌道交通設(shè)備國產(chǎn)化實(shí)施意見的通知（國辦發(fā)〔1999〕20號(hào)）》出臺(tái)，規(guī)定城市軌道交通項(xiàng)目，無論使用何種建設(shè)資金，其全部軌道車輛和機(jī)電設(shè)備的平均國產(chǎn)化率要確保不低于70%。從1999年起，國家將批準(zhǔn)條件成熟的城市啟動(dòng)軌道交通項(xiàng)目。新上城市軌道交通項(xiàng)目，其項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告以及開工報(bào)告，必須上報(bào)國家計(jì)委審查后報(bào)國務(wù)院審批，并以國產(chǎn)化率目標(biāo)作為審批立項(xiàng)的首要條件。未經(jīng)批準(zhǔn)，各地一律不得對外開展實(shí)質(zhì)性工作。項(xiàng)目單位上報(bào)的可行性研究報(bào)告，需包括進(jìn)口設(shè)備清單和利用外資方案。有關(guān)部門要根據(jù)國家批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告辦理有關(guān)手續(xù)。地方人民政府要嚴(yán)格按照國家批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告審查擴(kuò)初設(shè)計(jì)，并將審查意見報(bào)送國家計(jì)委和建設(shè)部備案；國家計(jì)委和建設(shè)部如有異議，須在半個(gè)月內(nèi)將意見函復(fù)地方人民政府。外經(jīng)貿(mào)部門根據(jù)國家批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告中的國產(chǎn)化方案，審查進(jìn)口設(shè)備。同時(shí)要求國家計(jì)委、建設(shè)部要盡快頒布《城市軌道交通建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和一些相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，各地的城市軌道交通建設(shè)和國產(chǎn)化工作必須按照標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。
軌道交通在此期間迎來了一個(gè)發(fā)展的小高潮，先后有長春、重慶、深圳、南京、武漢等城市的軌道交通獲批。隨著軌道交通對城市和經(jīng)濟(jì)作用日益顯現(xiàn)，越來越多的城市開始加入軌道夢的大軍。與此同時(shí)，一些風(fēng)險(xiǎn)也開始暴露，有的未經(jīng)國家審批，擅自新上城軌交通項(xiàng)目；有的盲目攀比，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏高，造成投資浪費(fèi)；有的項(xiàng)目資本金不足，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，運(yùn)營后虧損嚴(yán)重。
三、建設(shè)規(guī)劃（重視網(wǎng)絡(luò)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展）
進(jìn)入二十一世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市作為經(jīng)濟(jì)主體的進(jìn)步，越來越多的城市具備了修建軌道交通的能力，由于軌道交通對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展的帶動(dòng)作用，軌道交通建設(shè)在抵擋1998年的亞洲金融危機(jī)所體現(xiàn)出來的作用，使一些不規(guī)范審批的現(xiàn)象隨之發(fā)生。
2003年，針對一些地方也出現(xiàn)不顧自身財(cái)力，盲目要求建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目的現(xiàn)象，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知（國辦發(fā)【2003】81號(hào)）》，提出了堅(jiān)持量力而行、有序發(fā)展的方針，并設(shè)置了城市軌道交通的準(zhǔn)入條件。申報(bào)發(fā)展地鐵的城市應(yīng)達(dá)到下述基本條件：地方財(cái)政一般預(yù)算收入在100億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1000億元以上，城區(qū)人口在300萬人以上，規(guī)劃線路的客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時(shí)3萬人以上；申報(bào)建設(shè)輕軌的城市應(yīng)達(dá)到下述基本條件：地方財(cái)政一般預(yù)算收入在60億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到600億元以上，城區(qū)人口在150萬人以上，規(guī)劃線路客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時(shí)1萬人以上。對經(jīng)濟(jì)條件較好，交通擁堵問題比較嚴(yán)重的特大城市，其城軌交通項(xiàng)目予以優(yōu)先支持。
除了準(zhǔn)入條件外，還對批復(fù)條件做了要求。原則上，城軌交通項(xiàng)目的資本金須達(dá)到總投資的40％以上。對社會(huì)保障資金有較大缺口、欠發(fā)教師及公務(wù)員工資、政府投資項(xiàng)目在建規(guī)模過大，與其籌資能力明顯不適應(yīng)的城市，其城軌交通項(xiàng)目不予批準(zhǔn)。對國產(chǎn)化率達(dá)不到70％的項(xiàng)目不予審批。原則上不使用限定必須購買外國設(shè)備的境外資金。
城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的審批也從單一審批項(xiàng)目轉(zhuǎn)變首先審批建設(shè)規(guī)劃。規(guī)劃由發(fā)展改革委員會(huì)同建設(shè)部組織審核后報(bào)國務(wù)院審批。城軌交通項(xiàng)目的審批，要依據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行，項(xiàng)目按現(xiàn)行基建程序?qū)徟?。許多達(dá)到準(zhǔn)入條件的城市開始了《建設(shè)規(guī)劃》的編制工作，而這一審批程序并沒有執(zhí)行，就迎來了審批制度的變革。需要注意的是：1998年3月，原“國家計(jì)劃委員會(huì)”更名為“國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)”， 2003年3月，改組為“國家發(fā)展和改革委員會(huì)”。
2004年，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定（國發(fā)〔2004〕20號(hào)）》規(guī)定：對于政府投資項(xiàng)目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，除特殊情況外不再審批開工報(bào)告，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)、概算審批工作；采用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報(bào)告。
自此，城市軌道交通（主要指地鐵和輕軌）的審批部門主要為國家發(fā)改委，國家層面上只審批《建設(shè)規(guī)劃》和《工程可行性研究報(bào)告》，建設(shè)規(guī)劃由國務(wù)院審批，工程可行性研究報(bào)告由國家發(fā)改委核準(zhǔn)，初步設(shè)計(jì)由省級政府部門批復(fù)。建設(shè)規(guī)劃的批復(fù)過程大致就是上報(bào)——中咨公司組織專家審查——上報(bào)國家發(fā)改委——住建部組織專家審查——環(huán)保部組織專家審查批復(fù)環(huán)評報(bào)告——國務(wù)院批復(fù)，這段時(shí)間的程序其實(shí)并沒有明確，尤其是環(huán)評的審查和批復(fù)并沒有固定程序。
按照此審批程序和審批條件，在2005——2007年間，一些具備條件城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃得到了批復(fù)，批復(fù)的高峰期在2005年，后續(xù)隨著宏觀經(jīng)濟(jì)和緊縮財(cái)政政策的影響，在2008年的年初有審批收緊的趨勢，導(dǎo)致2008年就批復(fù)了1座城市無錫的建設(shè)規(guī)劃。但時(shí)間間隔沒到一年，2008年由于金融危機(jī)的影響，國家啟動(dòng)了“四萬億投資拉動(dòng)計(jì)劃”，地鐵建設(shè)迎來了高潮，地鐵的審批準(zhǔn)入門檻有所放松，這也導(dǎo)致了全國共有43座城市的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃獲批，1座城市（溫州）的市域軌道交通建設(shè)規(guī)劃獲批。在2008年還有一件大事值得記錄，在這一年隨著部門的改革，城市軌道交通運(yùn)營的管理權(quán)限由住建部劃歸交通運(yùn)輸部。
不滿足準(zhǔn)入門檻的大部分城市都是人口，這主要是由于一方面“城區(qū)”概念和范圍不好界定，導(dǎo)致這一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行起來困難，另外一方面是由于我國正處在城市化的高速發(fā)展階段，部分人口不滿足條件的城市在后續(xù)幾年隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)也都滿足了條件，這一門檻未執(zhí)行帶來的后續(xù)問題就是客流風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上也有經(jīng)濟(jì)條件不滿足要求的，像2010年批復(fù)的貴陽，其2009年的GDP就為902.61億元，但軌道交通或者說基礎(chǔ)建設(shè)好像真促進(jìn)了貴陽市經(jīng)濟(jì)的增長，對比2009年中部省會(huì)城市太原，2009年太原市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）1545.24億元，現(xiàn)在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于貴陽。
這一輪的批復(fù)高峰期在2009年，2012年，2015年，2016年。2013年，《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定（國發(fā)〔2013〕19號(hào)）》取消企業(yè)投資城市軌道交通車輛、信號(hào)系統(tǒng)和牽引傳動(dòng)控制系統(tǒng)制造項(xiàng)目核準(zhǔn)，企業(yè)投資城市快速軌道交通項(xiàng)目按照國家批準(zhǔn)的規(guī)劃核準(zhǔn)由國家發(fā)展改革委下放至省級投資主管部門，這在《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目（國發(fā)〔2013〕47 號(hào)）》得到落實(shí): 城市快速軌道交通項(xiàng)目由省級政府按照國家批準(zhǔn)的規(guī)劃核準(zhǔn)。國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014年本）》做好相關(guān)后續(xù)工作的通知（發(fā)改辦投資[2014]2993號(hào)）規(guī)定：對于下放核準(zhǔn)權(quán)限的項(xiàng)目，分兩類情況進(jìn)行處理：已經(jīng)具備核準(zhǔn)條件的，請主辦司局在征得企業(yè)和來文單位同意后辦理批復(fù)文件。尚不具備核準(zhǔn)條件的，請主辦司局以辦公廳名義按規(guī)定程序辦理退文，由地方政府按規(guī)定核準(zhǔn)。至此，在國家層面上僅審批《建設(shè)規(guī)劃》。與此同時(shí)，中國國際工程咨詢公司不再是《建設(shè)規(guī)劃》評審的唯一單位。
但下放中也是有波折的，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制的通知（建城〔2014〕169號(hào)）》規(guī)定了城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的審批要求：城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制線網(wǎng)規(guī)劃，具體工作由城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門承擔(dān)。承擔(dān)線網(wǎng)規(guī)劃編制的單位，應(yīng)當(dāng)具有豐富的城市規(guī)劃、城市軌道交通規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和人才儲(chǔ)備，并應(yīng)具有城鄉(xiāng)規(guī)劃編制資質(zhì)證書。線網(wǎng)規(guī)劃編制（或者修改、修編）完成后，應(yīng)當(dāng)組織技術(shù)審查。直轄市的線網(wǎng)規(guī)劃由我部組織進(jìn)行技術(shù)審查；其他城市的線網(wǎng)規(guī)劃，由省、自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳組織進(jìn)行技術(shù)審查。經(jīng)技術(shù)審查后，線網(wǎng)規(guī)劃明確的城市軌道交通發(fā)展目標(biāo)、功能定位、線網(wǎng)布局、車輛基地等設(shè)施用地控制要求等應(yīng)納入城市總體規(guī)劃，并與城市總體規(guī)劃一并審批。線網(wǎng)規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，具有法定效力，任何單位和個(gè)人不得隨意修改；確需修改的，應(yīng)當(dāng)按照城市總體規(guī)劃的修改程序進(jìn)行。這實(shí)際上把《線網(wǎng)規(guī)劃》上升到國務(wù)院審批的層面了，盡管由于城市總體規(guī)劃的權(quán)威性和程序復(fù)雜性，這在實(shí)際工作中很難施行，但為保證該文件的權(quán)威性，住建部在會(huì)簽建設(shè)規(guī)劃時(shí)增加了一致性審查（要求建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目和總體規(guī)劃中的線網(wǎng)保持一致），導(dǎo)致部分城市的《建設(shè)規(guī)劃》被退件，增加了審批周期和溝通協(xié)調(diào)工作。在2018年，政府部門機(jī)構(gòu)改革，住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)限劃歸新成立的自然資源部，而從自然資源部及后續(xù)政策看，這一審批程序基本上告吹。
2015年，《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號(hào)）》發(fā)布，要求根據(jù)線網(wǎng)規(guī)劃編制5～6年期的建設(shè)規(guī)劃。擬建地鐵初期負(fù)荷強(qiáng)度不低于每日每公里0.7萬人次，擬建輕軌初期負(fù)荷強(qiáng)度不低于每日每公里0.4萬人次。項(xiàng)目資本金比例不低于40%，政府資本金占當(dāng)年城市公共財(cái)政預(yù)算收入的比例一般不超過5%。發(fā)展地鐵和輕軌的城市將有軌電車納入建設(shè)規(guī)劃做好銜接，其余城市有軌電車建設(shè)規(guī)劃由省級發(fā)展改革部門做好銜接。實(shí)際上對軌道交通建設(shè)規(guī)劃提出了新的批復(fù)條件。在這里需要說明的是項(xiàng)目資本金比例不低于40%這個(gè)指標(biāo)，由于2015年宏觀經(jīng)濟(jì)的放水和PPP投融資模式的泛濫，這一審核指標(biāo)也從未執(zhí)行，在實(shí)際執(zhí)行過程中甚至低于10%，這也引發(fā)了對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。
同年，《國家發(fā)改委住建部關(guān)于優(yōu)化完善城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批程序的通知（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕2506號(hào)）》發(fā)布，要求對已實(shí)施首輪建設(shè)規(guī)劃的城市，其后續(xù)建設(shè)規(guī)劃由國家發(fā)展改革委會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部審批，報(bào)國務(wù)院備案；初次申報(bào)的城市首輪建設(shè)規(guī)劃仍由國家發(fā)展改革委會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部審核后報(bào)國務(wù)院審批。城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃及規(guī)劃調(diào)整由省級發(fā)展改革委會(huì)同省級住房城鄉(xiāng)建設(shè)（規(guī)劃）等部門進(jìn)行初審，形成一致意見。在規(guī)劃環(huán)境影響審查意見、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估完成后，省級發(fā)展改革委會(huì)簽省級住房城鄉(xiāng)建設(shè)（規(guī)劃）部門向國家發(fā)展改革委報(bào)送城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，同時(shí)抄報(bào)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部。這一文件形成了目前比較完善的審批程序，增加了省級初審，確定了環(huán)評和建設(shè)規(guī)劃審查的順序。按照該程序和審核條件，國家發(fā)改委在2016年批復(fù)了12項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃。
但這一年，有個(gè)不好的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，軌道交通領(lǐng)域開始出現(xiàn)制式名詞創(chuàng)新，目的很單一，為了規(guī)避審批或者躲避監(jiān)管。云軌、空軌、飛軌等名詞很新鮮，也很高大上，但仔細(xì)一看，都是單軌、磁懸浮、APM等我們熟悉的面孔，且項(xiàng)目都是以旅游線、實(shí)驗(yàn)線等名義審批的，但都位于市區(qū)，由地方政府財(cái)政兜底出資。
四、轉(zhuǎn)折
進(jìn)入2017年后，國家在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始去杠桿，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但對軌道交通審批似乎沒有影響，截至7月份，國家發(fā)改委還批復(fù)了三項(xiàng)《建設(shè)規(guī)劃》，相繼出臺(tái)了《國家發(fā)改委、教育部、人社部關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通人才建設(shè)的指導(dǎo)意見（發(fā)改基礎(chǔ)[2017]74號(hào)）》、《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見（發(fā)改基礎(chǔ)[2017]1173號(hào)）》等文件，許多城市都有建設(shè)軌道交通的沖動(dòng)。
但在8月份，當(dāng)包頭的地鐵建設(shè)因地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被中央叫停，隨后各地暴露出來的問題促使國家發(fā)改委暫停了《建設(shè)規(guī)劃》的批復(fù)工作，同時(shí)摸排各個(gè)建設(shè)軌道交通城市的債務(wù)和經(jīng)濟(jì)情況，制定新的準(zhǔn)入門檻和審批程序。與此同時(shí)，咨詢行業(yè)制度、招投標(biāo)制度、環(huán)評等都迎來了改革。
2018年，隨著部門的改革，住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)劃歸新成立的自然資源部，城市軌道交通的《線網(wǎng)規(guī)劃》管理權(quán)限也隨之調(diào)整。2018年3月，《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通車輛投資項(xiàng)目監(jiān)管有關(guān)事項(xiàng)的通知（發(fā)改辦產(chǎn)業(yè)〔2018〕323號(hào)）》要求：加強(qiáng)城市軌道交通車輛投資項(xiàng)目監(jiān)管，有效預(yù)防和化解產(chǎn)能過剩，推動(dòng)城軌裝備產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。5月，烏魯木齊也因地方債務(wù)問題停工了。但影響世界經(jīng)濟(jì)格局的貿(mào)易戰(zhàn)打響了……
7月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見（國辦發(fā)〔2018〕52號(hào)）》發(fā)布，健全了審批程序，同時(shí)明確有軌電車的審批層級。省級發(fā)展改革部門會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門進(jìn)行城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃初審，按程序向國家發(fā)展改革委報(bào)送建設(shè)規(guī)劃。城市軌道交通首輪建設(shè)規(guī)劃由國家發(fā)展改革委會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織審核后報(bào)國務(wù)院審批，后續(xù)建設(shè)規(guī)劃由國家發(fā)展改革委會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部審批、報(bào)國務(wù)院備案。城市軌道交通項(xiàng)目（不含有軌電車）由省級發(fā)展改革部門根據(jù)國家批準(zhǔn)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，按照相關(guān)程序?qū)徟ê藴?zhǔn)），未列入建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目不得審批（核準(zhǔn)），嚴(yán)禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗(yàn)線、旅游線等名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌項(xiàng)目。有軌電車項(xiàng)目由省級發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)審批（核準(zhǔn)），并做好與相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。
提高了準(zhǔn)入門檻。地鐵主要服務(wù)于城市中心城區(qū)和城市總體規(guī)劃確定的重點(diǎn)地區(qū)，申報(bào)建設(shè)地鐵的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。引導(dǎo)輕軌有序發(fā)展，申報(bào)建設(shè)輕軌的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在150億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在1500億元以上，市區(qū)常住人口在150萬人以上。擬建地鐵、輕軌線路初期客運(yùn)強(qiáng)度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠(yuǎn)期客流規(guī)模分別達(dá)到單向高峰小時(shí)3萬人次以上、1萬人次以上。
對于已經(jīng)批復(fù)的城市來說，蘭州、烏魯木齊、洛陽、南通等的城市人口就不具備建設(shè)地鐵的門檻了。
同時(shí)，加強(qiáng)了審批重點(diǎn)：原則上本輪建設(shè)規(guī)劃實(shí)施最后一年或規(guī)劃項(xiàng)目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設(shè)規(guī)劃報(bào)批工作。項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金。對舉債融資不符合法律法規(guī)或未落實(shí)償債資金來源的城市軌道交通項(xiàng)目，發(fā)展改革部門不得審批（核準(zhǔn)）；對列入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批（核準(zhǔn)）其新項(xiàng)目。城市政府要合理控制城市軌道交通企業(yè)負(fù)債率，對企業(yè)負(fù)債率過高的應(yīng)采取有效措施降低債務(wù)，并暫停開工建設(shè)新項(xiàng)目。同時(shí)建立了責(zé)任制度，國家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、城市主體，對規(guī)劃編制、評估、審查、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等單位未履行相關(guān)職責(zé)并造成重大影響的，實(shí)行警示、禁入等聯(lián)合懲戒措施；對違法違規(guī)審批、建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目的部門、企業(yè)及其責(zé)任人，要依法依規(guī)追責(zé)問責(zé)。
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)使一部分負(fù)債較高的城市也暫停了建設(shè)規(guī)劃的審批。這是審批從嚴(yán)的一個(gè)轉(zhuǎn)折，但不會(huì)是結(jié)束。
五、結(jié)語
從最初的戰(zhàn)備工程到二十世紀(jì)八十年代的交通工程，城市軌道交通伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)生其投資屬性和特征越來越明顯。城市軌道交通的審批收緊和放開與宏觀經(jīng)濟(jì)周期相伴相生，每一次國內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)都會(huì)造成城市軌道交通審批的收緊甚至?xí)和?，但伴之而來國際宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)又會(huì)促使放開審批來應(yīng)對。但總體來說，我國的軌道交通審批權(quán)限在不斷下放，審批條件在放松，執(zhí)行在趨嚴(yán)。
